贠小苏
（2005年12月13日）
同志们：
我们这次会议的主要任务是：深入学习领会党的十六届五中全会、中央经济工作会议精神，以科学发展观为统领，审核、汇总2005年全国土地变更调查数据，总结今年地籍管理工作，研究部署明年的工作，交流推广各地的好经验、好做法，研究讨论《地籍管理“十一五”发展规划纲要》，不断提高地籍管理的服务水平和保障能力。
下面，我讲三点意见，供大家在会议上讨论。
一、全面完成十六届五中全会、中央经济工作会议明确的目标任务，离不开地籍管理的服务和保障
党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下称《建议》）确定的今后五年我国经济社会发展奋斗目标，中央经济工作会议部署的明年经济工作任务，都与国土资源管理密切相关。特别是保护耕地、保障发展，推进社会主义新农村建设，构建和谐社会，推进现代市场体系建设等等，需要地籍管理发挥基础和保障作用，提供全面的服务和可靠的支撑。
（一）保护耕地、保障发展，离不开准确、翔实的土地数据的支撑。《建议》指出，“经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出。”“我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。”2004年底，我国耕地总量为18.37亿亩，人均耕地只有1.41亩，不到世界平均水平的40％。国土资源管理部门既要保护耕地，又要保障发展，肩负着双重任务。保护耕地就是要不占或少占耕地，而发展经济搞建设必须占用一定数量的耕地。在我国人多地少、又要加快发展的情况下，保障发展与保护耕地成了一对矛盾。大家都是搞地籍管理，从土地调查统计数据可以看出，要缓解消除土地资源对经济社会发展的制约状况，解决“双保”矛盾，根本出路在于严格土地管理，大力推进节约集约用地。既要保护耕地，又要搞建设，地从哪来，必须从地籍上搞清楚。要实施严格土地管理，就必须摸清土地资源家底，掌握准确、翔实的土地数据。只有搞清楚耕地的数量、分布等情况，才能科学确定保护耕地的目标，才能制订合理、可行的耕地保护政策，否则保护耕地就是一句空话。要推进节约集约用地，就必须搞清楚有没有节约用地、挖掘潜力的余地，潜力到底有多大。这就需要全面掌握土地利用现状，特别是要掌握建设用地的结构、数量、利用率等情况，需要土地数据来支撑，否则节约集约用地就是无的放矢，无从做起。目前全国城镇用地5100万亩，村庄用地2.4亿亩，2020年我国城镇化要达到50％以上，这些情况都与土地统计分析密切相关。只有统筹城乡用地，加快农村建设用地整理，坚持节约集约用地，才能少占、不占耕地，才能走出一条科学用地的路子。
实践证明，土地数据在严格保护耕地、推进节约集约用地，促进经济社会发展方面发挥着着重要作用。2000－2003年，通过开展土地专项调查，全面查清了耕地后备资源的数量和分布。全国耕地后备资源总量为1.13亿亩，其中可开垦1.071亿亩，可复垦0.06亿亩，为科学制定土地开发整理复垦规划、合理确定补充耕地目标提供了准确依据。今年对部分国家级开发区（园区）监测成果表明，全国160个国家级开发区(园区)平均建筑密度仅为13.91％、平均建筑容积率仅为0.43、平均空闲率为6.16％。同时监测到开发区（园区）内还有27％的农用地、6.9％的未利用地，加上空闲地，平均还有1/3的土地尚未充分开发利用。另据9个城市的土地利用现状与潜力调查，平均建筑密度24％，平均建筑容积率0.53，低度利用的土地占26％。通过调查、监测掌握的数据表明，节约集约用地大有潜力、大有可为。因此，我们要求大力推进节约集约用地，积极开展节地挖潜。地籍管理要不断提高土地数据的准确性、全面性，为保护耕地、节约集约用地、保障发展，提供有力的支持和全面的服务。
（二）建设社会主义新农村、构建和谐社会，离不开土地确权登记和土地权属争议调处工作的保障。《建议》和中央经济工作会议要求，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实推进社会主义新农村建设。《建议》强调，建设社会主义和谐社会，要正确处理新形势下的人民内部矛盾，畅通诉求渠道，完善社会利益协调和社会纠纷调处机制。土地是民生之本，财富之母，是重要的生产要素。土地归属不清、权利不明，土地权属争议大量存在，必然会影响经济社会发展，影响稳定大局。推进新农村建设，构建和谐社会，必须要依法保护人民群众的土地权益。土地确权登记是以法定的形式明确土地产权归属，是对土地产权人权益最有效的保护，是扎实推进新农村建设、构建和谐社会的重要保障。
今年以来，由于各地加大土地确权登记和土地权属争议调处工作力度，土地登记覆盖面不断扩大，因土地权属问题引发的信访案件较去年同期下降了50％以上。有的地方把全面排查土地权属纠纷，作为构建和谐社会的一件大事来抓，调处解决了一大批土地权属争议。各地通过加大土地确权登记和土地权属争议调处工作力度，加强对土地产权人的保护，为新农村建设、为维护社会和谐稳定作出了积极的贡献。
（三）建设现代市场体系，离不开完善的土地产权制度。《建议》要求，继续发展土地等要素市场；进一步整顿和规范市场秩序。中央经济工作会议强调，要以完善市场功能为重点，理顺产权关系，积极推进现代市场体系建设。土地市场就是由一系列的土地产权流转组成的。明确的产权归属是土地流转的前提和归宿，严格的产权保护是土地流转的重要条件，公开、准确的产权信息是预防土地市场风险的重要保障。可以说，土地产权是土地市场体系建设的核心和关键问题之一。
要按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求，深入开展土地权利理论研究，明晰土地产权内容，明确土地产权归属，规范土地权利行使，建立与市场经济相适应的土地产权制度。要对在经济社会发展中出现新情况，比如土地的立体利用、土地通过权等，尝试、创新设定新的土地权利进行明确和规范。要对现有的土地权利进行细化和明确。再比如，虽然我国法律规定了农民集体土地所有权，但集体土地所有权到底是农民集体所有（农民共有）还是农民集体经济组织所有，有那些权利，理论上和法律上都不明确。地籍管理就是要对这些问题深入研究，从理论和实践结合上提出科学、可操作的原则，促进土地市场健康发展。
总之，学习贯彻党的十六届五中全会和中央经济工作会议精神，要求我们必须深刻理解和正确把握地籍工作在国土资源管理对经济社会发展中的基础性、全局性的地位和作用，从而自觉地重视地籍管理工作，只有这样，才能实事求是地主动做好地籍管理各项工作。
二、提高认识，认真做好年度土地变更调查工作
1996年第一次全国土地详查结束后，为保持土地数据的准确性、适时性，年度土地变更调查汇总成为国土资源管理的日常工作之一，每年年底都要汇总各地当年土地数据，并将结果上报国务院，以此作为中央宏观政策和考核各省耕地占补平衡的依据。近年来，在中央和全社会都高度关注土地问题的形势下，土地变更调查工作出现了一些新情况，遇到了一些新问题。我们要提高认识，采取有效措施，把土地变更调查汇总工作切实抓好。
（一）充分认识土地变更调查工作的重要性。党中央、国务院的高度关注土地变更调查工作。中央强调，保护一定数量的耕地，是保障粮食安全的基础；控制建设用地增长幅度，是控制固定资产投资规模，实现经济平稳、健康发展的重要手段。通过开展年度土地变更调查，掌握各类土地尤其是耕地、建设用地的数量和变化情况，就是为中央制订有关粮食问题重大政策和宏观调控决策提供科学依据。
准确、全面的土地变更调查数据是做好国土资源管理工作的重要基础和保障。修编规划、建设用地审批、耕地保护、节约集约用地、土地开发整理复垦等各项工作，都将土地变更调查数据作为基础依据。土地变更调查数据能够反映出各地建设占用耕地的数量和补充耕地的数量，是衡量是否能够实现耕地占补平衡、是否能够完成耕地保护任务的重要依据。
今年的土地变更调查数据既是评价“十五”工作完成情况的重要依据，又是制订“十一五”规划的起点和基础，有着更加特殊的意义。特别是国办刚刚下发的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》明确将年度土地变更调查数据作为考核的参照依据，调查数据将受到更多关注。因此，今年土地数据的真实性和准确性就显得更加重要。我们要本着高度负责的精神，提高认识，扎实工作，一定要把今年的汇总数据搞清、搞实、搞准。
（二）进一步完善土地变更调查制度，抓好制度的落实。几年来，随着土地调查工作的不断深入，全国土地变更调查制度基本形成。一是建立了土地变更调查的指标体系。根据经济社会发展的需要，土地变更调查的内容和汇总指标不断增加，从1996年到现在，在查清各地类流向的基础上，先后增加了灾毁、生态退耕、开发复垦、农业结构调整、新增建设用地调查及漏变更统计等内容，形成了以查清年度各地类的变化为首要任务，以服务经济建设和社会发展为主要目标的变更调查指标体系。二是制定了一系列的土地变更调查技术规范。陆续出台了关于变更调查的技术规定和操作细则等，如土地变更调查工作方案，变更调查技术规定，变更调查数据汇总要求等，基本形成变更调查技术规范体系。三是逐步建立了土地变更调查保障机制。每年中央都落实调查补助经费，各地也自筹资金落实调查经费。逐渐完善了从数据上报、网络连接、分析审核以及统计入库的管理办法。结合审查经验，探索了一套变更流量合理性审查办法，减少了人为判断可能导致流向不合理的发生。
在各级国土资源管理部门的共同努力下，土地变更调查工作总体进展比较顺利，调查结果基本反映了各地每年的土地利用变化情况，数据保持了较好的准确性和真实性。但土地变更调查工作还存在一些问题，主要表现为：调查的内容不够全面，调查数据还不能完全满足国土资源中心工作需要，耕地保护责任制考核缺少依据；个别地方变更数据不准，图件更新不及时，没有严格做到图、数、实地三者一致等。产生上述问题的主要原因，一是经济社会发展对土地调查提出的新要求难以满足，如基本农田保护、集约节约用地等内容无法全面反映出来；二是个别地方对土地变更调查重视不足，投入不够，队伍不稳，技术把关不严；三是少数地区受传统发展观的影响，人为改变土地利用变更调查数据。对此，各地要认真查找存在的问题，采取有针对性的措施加以改进和完善。
当前，国土资源管理工作进入一个新的历史阶段，我们要站在新起点、新高度上，适应新要求，不断完善现有的土地变更调查制度。
一是加大投入力度，为变更调查工作提供充足的保障。各级国土资源管理部门要高度重视土地变更调查工作，加强领导，加大投入，努力解决调查经费、人员、设备等问题，确保变更调查工作的顺利开展。各地要积极向政府汇报，逐级落实配套经费。
二是明确责任，建立责任追究制。要明确土地调查的主管领导是土地变更调查成果质量的主要负责人，对本地区上报的变更调查数据真实性负责。对在数据审查中发现的重大问题，将追究有关领导的行政责任，依法追究有关当事人的各种责任。要进一步完善土地调查统计制度，加大省级审核数据的责任。
三是稳定队伍，探索建立土地调查专业机构。在机构改革中，要尽量保持土地调查队伍的稳定。各地可以尝试建立专门的土地调查队伍，从现有的国土资源管理部门或有专业经验的企事业单位中抽调人员，组建队伍，开展变更调查工作；也可采用社会力量整合的方式，由具有专业调查经验的企业，按照定额每年开展变更调查工作。特别要注意发挥测绘队伍的作用。
四是加强培训，提高调查人员的专业素质。土地调查人员的专业素质是影响土地变更调查成果的重要因素。今后将建立定期培训制度，将培训范围扩大到地市级技术人员。各地也要及时对变更调查工作人员开展业务和管理方面的培训，提高调查人员的业务素质，保证调查成果质量。
（三）明确要求，高度负责地完成今年的变更调查汇总任务。为保质保量完成今年的汇总任务，我强调以下几点：
一是各省要严格把关，确保本省各个县区的数据流向合理。各省要对上报国家汇总数据库的数据再次进行核实，对每宗地的变化做到心中有数，严格控制三大类之间的大的流转和变更，审查中发现的不合理变化流量不得纳入变更调查汇总数据库中，确保今年全国土地变更数据流量准确详实。
二是汇总组要加大对各省成果的审查力度。要通过计算机和信息系统等手段，及时检测一些不合理的流量和变化，保证国家汇总成果的准确性。
三是要结合近年来土地利用变化趋势，深入分析今年的土地利用变化流量，认真查找变化原因，对流量变化异常，尤其是建设用地增加较大、耕地大量减少的情况要认真分析，对审查中发现的难以解释清楚的异常流量，不得通过审查。要组织专人专项调查，写出详细分析报告报部审核。
四是在汇总过程中，结合宏观调控要求，对比去年、以及前三年的数据，做好土地利用情况分析，为节约集约用地等提出建议。
三、明确重点，狠抓落实，不断提高地籍管理的服务水平和保障能力
（一）地籍管理各项工作取得很大进展，地籍的基础和保障作用得到较好地发挥。去年以来，在各地政府的关心领导和部党组的正确指导下，在地籍战线全体同志的共同努力下，地籍管理认真贯彻落实国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下称《决定》），积极参与宏观调控和严格土地管理，各项工作取得了重大进展和成效。在“四统一”方面，经过广泛调研，编制了《土地利用分类》（国家标准），已报国家标准化委员会待批。第二次全国土地调查准备工作进展顺利，经过努力协调，财政部已同意支持开展第二次全国土地调查，现正在积极向国务院申报。积极参与《物权法》立法，不动产统一登记的原则已经写入《物权法》（草案）。土地统计制度进一步完善，土地统一统计取得明显效果，国家统计局已明确表示，在全国农业普查中将采用我部的土地调查统计数据。在土地产权管理和地籍基础业务建设方面，完善了土地登记制度，各省做了大量的工作，及时完成了企业改制中土地权属审核任务，为中央企业改制上市提供了坚实的产权保障。各地加大土地权属争议调处力度，调处了大量土地权属争议，促进了社会稳定。继续开展土地利用现状与潜力调查分析，促进节约集约用地。为配合新一轮规划修编，各地积极推进土地更新调查，目前共有18个省（市）全面开展或即将开展更新调查。进一步扩大遥感监测范围，遥感技术及成果得到了广泛应用。
同时我们也要看到，在当前国土资源管理新形势下，地籍管理还存在一些不容忽视的问题。一是地籍管理的产权优势、数据优势、技术优势还没有充分发挥，地籍成果应用还需进一步加强；二是地籍管理依法行政、参与宏观调控的能力，沟通协调、推进工作的能力，清正廉洁、自我约束的能力还需进一步提高。
（二）明确重点，努力抓好今后地籍管理各项工作的落实。 当前地籍管理头绪多，任务重，推进工作任务仍然十分艰巨。我们要理清思路，明确方向，突出重点，抓好落实。今后一个时期地籍管理要在落实国务院《决定》方面下功夫，继续推进土地管理“四统一”。
明年地籍管理工作樊志全司长要做全面安排，我这里强调讲几点。
一要认真做好审议《物权法》的答复准备工作，推动建立不动产统一登记制度。积极参与《物权法》（草案）修改工作，争取将我们的意见转化为国家立法。各地要做好不动产统一登记调研工作，认真提出意见，研究相关配套政策，积极参与和推进不动产统一登记立法，促进不动产多部门登记向不动产统一登记顺利过渡。根据《物权法》有关土地物权的规定，研究修改《确定土地所有权和使用权的若干规定》，开展土地权利理论研究，进一步完善土地产权体系。
二要实施土地分类国家标准，实现土地统一分类的平稳过渡。《土地利用分类》（国家标准）已报国家标准化委员会审查批准。明年是土地分类衔接的重要一年，待土地分类国家标准通过后，要及时制订落实《土地利用分类》（国家标准）的实施方案，加强宣传，组织开展培训，通过明年土地变更调查，实现原土地分类与土地分类国家标准的顺利衔接和平稳过渡。各地要统一认识，严格执行新的土地分类标准。
三要启动第二次全国土地调查，建立土地统一调查制度。《第二次全国土地调查总体方案》已经部长办公会审查通过，将于近期报国务院批准实施，争取明年全面启动。下一步，一方面要抓紧做好方案的报批工作，另一方面要积极做好二次调查启动的相关准备工作。要及时修订调查技术规范，组织开展技术人员培训，开展试点工作，做好宣传培训等相关准备工作。各地也要提前做好准备，同时要探索第二次土地调查与土地更新调查、年度变更调查的衔接方法和思路，研究解决好出现的新情况新问题。
四要认真参与全国农业普查，建立城乡统一的土地统计制度。积极配合统计部门，准确提供全国农业普查所需要的土地数据。建立城乡统一的基层土地统计台帐和统计簿，补充增加统计内容，形成完整的统计体系，全面、系统、连续地掌握土地的各种数据信息。在部分地区开展土地典型调查和抽样调查，提高土地统计数据的现势性。
五要加强地籍成果应用，为宏观调控和严格土地管理服务。要紧紧围绕国土资源管理中心工作，围绕热点、难点问题，进一步运用地籍成果与信息。要注重发挥地籍管理的产权优势，应用土地产权登记成果，为规范土地市场、保护群众权益服务。要应用土地抵押登记成果资料，建立土地融资动态监测制度，对土地抵押融资风险进行跟踪监测，为健全国家宏观调控体系提供支撑。要积极发挥地籍的数据优势和技术优势，广泛应用土地调查、监测成果，为修编土地利用总体规划、严格建设用地审批、保护基本农田、节约集约用地等重点工作提供依据和支撑。要结合经济社会发展统计指标，开展土地统计分析和应用，为国家宏观调控决策提出科学的建议。
（三）完善工作机制，提高队伍素质，不断提高地籍管理的服务水平和保障能力。当前，部党组已把深入开展完善体制、提高素质活动，作为提高国土资源管理部门执政能力的关键环节、作为全系统的一件大事来抓，做出了一系列重要部署。开展这项活动，从全局来讲，是全面落实科学发展观、提高执政能力、始终保持共产党员先进性的必然要求。就国土资源系统而言，是适应新形势新任务，推动国土资源事业健康发展的现实需要。我们要按照部党组的部署，积极参与这项活动，认真做好各项地籍管理工作。
一要提高认识，加强领导。地籍管理是整个土地管理的基础，落实保护耕地和节约资源的基本国策，实施严格土地管理，都离不开这个基础。各地的实际情况表明，领导重视是做好地籍工作的前提。各级国土资源管理部门的领导务必要高度重视地籍工作，特别是厅局一把手要在经费、人员、技术等方面，给予有力的支持，建立保障机制，推动地籍工作顺利开展。
二要加强业务培训，不断提高地籍队伍素质。各地要按照部党组的要求，针对当前地籍管理新政策、新标准、新规定出台比较多的实际情况，按照“转变观念、转变职能、转变作风”的要求，加强对地方地籍工作人员的培训，不断增强地籍管理的 “三种能力”，不断提高地籍的服务水平。
三要加强宣传，努力提高地籍管理工作的成效。我们在扎扎实实做好各项地籍工作的基础上，一定要加强对内、对外的宣传，通过各种渠道，把地籍管理的重要意义、工作成果等主动地向领导、向群众、向社会讲出来，不断扩大地籍管理的影响，为地籍的发展赢得更多的理解和支持，为不断提高地籍管理工作的成效创造良好的氛围。
四要认真总结、及时推广好经验、好做法。各地要善于运用“典型引路”的方法开展工作，注意发现、总结本地区的新典型、好经验，并及时加以宣传、推广。这次汇总会上有十几个典型经验介绍，大家一定要学习好、领会好，并在本地加以推广、应用。
同志们，新的形势、新的机遇，对地籍管理工作提出了更高要求。尽快适应这一要求，认真做好地籍管理工作，是当前摆在我们面前的重要任务。让我们共同努力，开拓创新，扎实工作，在新的一年里，开好局、起好步，不断提高地籍管理的服务水平和保障能力，为实现经济社会又快又好地发展做出应有的贡献。
