编者按 2009年岁末，国家土地督察济南局提交的《关于河南省土地管理工作几点有益尝试的报告》，引起了国土资源部高层的注意。报告中，各类规划无缝衔接、标准厂房建设等做法，有力助推了中原大省河南的崛起。

本报即日起陆续推出河南省创新土地管理保障科学发展系列报道，详细介绍其创新做法。

科学发展，从规划起步。在新一轮土地利用总体规划修编中，河南省找到了启动科学发展“龙头”的“黄金指南”，那就是“各类规划必须与土地规划无缝衔接，最终形成总体科学布局”。

空前的认识高度

今天的规划，就是明天的生产力。要把统筹编制实施规划，作为加快经济社会发展的重大机遇，作为转变经济发展方式的重要手段。

在河南省考察，记者深刻感受到，土地规划是各专项规划的前提和基础、各类规划必须与土地规划无缝衔接的理念，深深扎根河南省各级政府领导干部心中。

土地规划权威地位和基础作用的理性回归和全面确立，在河南省国土资源厅厅长张启生看来，根本原因源于资源瓶颈和科学发展的双倒逼机制。

在上一轮土地利用规划实施的9年间，河南全省市、县、乡各级规划按照法定程序共调整了748次。可以想象，如此频繁的调规，给地方政府和土地管理部门带来的无尽烦扰。

曾经在土地问题上栽过跟头的河南人，今天冷静思考上一轮土地利用总体规划的得失与教训。他们认为，上一轮规划编制受限于历史条件和诸多客观因素，在近期与远期、发展与保护、城市与乡村、产业协调、区域协调等关系处理上未能很好地统筹兼顾，实施过程中规划与发展需求时常发生矛盾，导致频繁调规甚至违规操作。

“这是最大的教训，却也是最好的教益。”河南省国土资源厅助理巡视员赵茂轩说，“因为它让政府深刻地意识到了土地规划的重要，认识到了规划统筹协调的重要。”

2008年12月24日，河南省规划工作会议在新一轮土地利用总体规划修编工作紧锣密鼓推进的关键时期隆重召开，土地利用、城乡建设和产业集聚区三个规划的统筹推进和协调衔接，成为这次高规格会议的中心议题。

“要特别重视新一轮土地利用总体规划修编工作，切实做到城乡规划、新农村建设规划、产业集聚区规划等各类专项规划与土地利用总体规划有机结合，实现相互衔接，形成一个总体的科学布局。”会上，郭庚茂省长的讲话掷地有声。

“三个规划的统筹编制实施，是优化资源配置、调整经济结构、实现经济社会长远发展的重要保障。” 在张大卫副省长的发言中，将规划编制的统筹协调提高到前所未有的高度。正是在这次会议上，全省上下达成了共识：土地利用、城乡建设和产业集聚区三个规划的编制实施必须统筹协调，城乡规划和产业集聚区规划确定的建设用地不得超过土地利用总体规划确定的建设用地范围和规模，土地利用总体规划要充分体现城市产业集聚区发展要求，合理配置建设用地指标，确保三个规划在空间上实现精准重叠。

规划是科学发展的龙头，绝不允许决策性失误。今天，河南省三个规划正进入市、县、乡纵深推进和全面实施的关键期。科学的理念具有先导性。记者感受到，从“龙头”起步，河南省的科学规划理念，正以蓬勃的生命力转化成科学发展的生产力。

协调的联动机制

规划的实质就是统筹协调。围绕一个中心目标，遵循共同的指导原则，各部门各司共职、各显伸手，共绘科学发展“一张蓝图”。

在一张土地蓝图上，实现各类规划的无缝衔接，说起来容易，做起来绝非易事。“统筹协调”四个字，千钧分量。

“千难万难，找到了好的机制，就能迎刃而解。”在新一轮土地利用总体规划修编中，河南省在上下级规划以及各类规划间的统筹协调方面以创新工作机制取胜，为实现各类规划与土地利用总体规划的无缝对接创造了先机。

政府主导，部门联审，充分沟通协商，促进土地利用总体规划与其他规划协调衔接。

在省、市、县三级土地利用总体规划修编过程中，河南省各级国土资源部门依据上级下达的各项用地指标，与发改、建设、交通、农业、林业、环保、水利、文物、旅游等各部门充分沟通衔接，通过重要指标对接、重大专题会商等方式，认真论证，综合分析，把城市、村镇、交通、水利、生态环境、粮食核心区及产业集聚区规划等全部叠加到土地利用总体规划上，充分反映规划期内全省各类用地需求。据了解，为确保与土地利用规划对接充分，各级规划部门在编制城乡规划和产业集聚区规划时，全部使用第二次土地调查的底图。此外，土地利用规划在报上级部门审查前，均发函征求有关部门意见，上下反复多次，对规划进行修改完善，确保规划间的协调衔接。

建立部门联席会议制度，促进产业集聚区规划、城乡规划、新农村建设规划与土地利用总体规划协调衔接。

在土地利用规划、产业集聚区规划和城乡规划编制审查期间，国土资源、发改、建设、环保等部门定期召开联席会议，就规划衔接进行沟通协商。国土资源部门结合新一轮土地规划修编确定的建设用地指标，就产业集聚区和城乡发展的用地规模等提出意见、建议和要求，力求做到各项规划在不突破土地利用总体规划确定的用地规模前提下，既保障未来一个时期发展用地需求，又不对其他方面的用地需求产生较大影响。在城镇总体规划审查时，对部分规模偏大、人均城镇用地超标的城镇总体规划，国土资源部门结合正在修编的土地利用总体规划，要求压缩规模，建设紧凑型城市。记者了解到，郑州、洛阳、新乡等市的城市规模在规划编制审果期间均有压缩，如新乡一市就压缩了30平方公里。

此外，河南省提出了“开门编规划”的原则。在各级土地利用总体规划大纲编制完成后，市县国土资源部门将通过专家审查的规划主要内容，及时向社会发布听证公告和网上公示，征求社会各界意见，及时修改完善规划。

围绕一个中心目标，遵循共同的指导原则，在各级政府的高度重视下，各部门各司共职、各显身手，全社会民主决策、公众参与，共绘科学发展“一张蓝图”。这一切，就是河南省新一轮土地利用总体规划成功的合力。

彰显的规划效力

各类规划的无缝衔接和土地规划的全覆盖，确保了今后实施土地利用总体规划的过程，也是实施其他各类专项规划的过程；同时，实施其他各类专项规划的过程，也是实施土地利用总体规划的过程。

“规划就是法律。”在河南，规划的刚性约束力已经达成了社会共识。

规划具有基础性、长远性，一旦确定就必须依法实施。在新一轮规划仍在紧锣密鼓编制的进程中，河南省政府已明确提出，要切实做到“一张蓝图绘到底”，不经法定程序一律不得随意变更。要做到城乡建设没有规划不决策，没有控制性详细规划不供地，没有批准过的规划不招商，不按规划建设的项目一律不审批。从根本上杜绝不按法定程序、随意干预和变更规划的行为。

底气十足，源自一张全覆盖的土地规划蓝图、一个无缝对接的综合规划体系，从源头保证了规划实施的效力。

记者从所到的郑州、洛阳、南阳等市了解到，这些地方普遍实现了城乡规划、新农村建设规划、产业集聚区规划与土地利用总体规划的无缝对接。据省厅的同志介绍，目前，在河南省土地利用总体规划大纲率先通过国务院批复的基础上，全省各市、县、乡的规划修编工作仍在加紧推进中，各类规划无缝衔接的理念正在产生着生动的催化效应。

成效突显在四方面：一是河南省委省政府提出用4年时间筹措30亿元，在全省规划建设175个产业集聚区，作为构建现代产业体系、现代城市体系的结合点和推进节约集约用地的着力点。目前这175个产业集聚区的用地规模和范围，全面纳入了新一轮土地利用总体规划确定的建设用地范围和规模。二是通过划定城镇规模边界和扩展边界，城镇总体规划与土地利用总体规划实现了充分衔接，中心城区和县城发展用地得到基本保障，为城镇化的发展创造了良好用地条件。三是村镇和新农村建设规划确定的迁村并点方案在县级土地利用总体规划得到落实，新农村建设的用地空间得到妥善安排，为统筹城乡发展，加快新农村建设提供了较好的用地环境。四是能源、交通、水利、物流、旅游等行业重点项目用地在省、市、县级土地利用总体规划中得到充分保障，为基础设施建设项目的落实创造了良好用地条件。

张启生表示，各类规划的无缝对接，对国土资源管理保障科学发展具有深远影响。“通过规划，优化了布局，强化了保护，深化了保障，显化了责任。”新一轮规划不仅将为河南省下一步城乡统筹、产业发展、城镇化建设创造良好的用地环境，也将为今后依法依规、科学合理用地奠定良好基础。(张晏)