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对建立出让城乡建设用地增减挂钩指标制度的构想

发布时间: 2010-06-29   作者:胡传景   来源:   浏览次数:

    摘要:城乡建设用地增减挂钩试点工作的推进,虽然在一定程度上拓宽了城镇发展空间,缓解了耕地保护压力,但是也暴露出了一些问题。本文首先对城乡建设用地增减挂钩试点工作现状及存在的问题进行了深入分析,在此基础上探讨了建立出让城乡用地增减指标制度的必要性、可行性及设计思路,为土地使用制度改革提供参考。

    关键词:出让    城乡用地    挂钩指标    资金

    一、引言

    根据“21世纪经济报道”2009317报道,国土资源部在今年城乡建设用地增减挂钩试点申报上,不再要求地方政府按照项目进行申报,而是直接将“周转指标”分配给省级政府,由省级政府自行安排项目进行增减挂钩试点工作。以“城乡建设用地增减挂钩周转指标”(以下简称“增减指标”)的名义,广东、河北、辽宁等13个省区已经新获国土资源部第一批建设用地指标15.275万亩。同时,根据国土资源部土地整理中心副主任郧文聚介绍,“今年还会有第二批、第三批‘周转指标’下达。”如何保证“挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还,面积不得少于下达的挂钩周转指标。”[1]成为摆在各级国土资源管理部门面前一个急需解决的课题。

    二、现状及存在的问题

    1.指标分配缺乏依据

    为了合理分配有限的用地计划指标,一些地方根据当地实际情况出台了相应办法:内蒙古自治区将“土地执法百日行动”的工作成效同下年各个地区用地指标分配挂钩[2];浙江省新昌县出台了《国有土地使用权公开出让、非农建设用地指标分配联席会议制度))[3];安徽推行节约集约用地评价考核制度,评价结果与各用地指标分配挂钩;等等。

    推进市场化配置资源,作为基础性生产要素的地资源理应首当其冲,但是各地分配用地指标的方多均不同程度地存在偏离市场配置资源轨道的倾向,场配置资源的作用没有充分发挥,有限的资源没有分转化为经济效益,各地还都存在或多或少的粗放展状况。

    2.决策存在寻租空间

    由于缺乏统一合理的用地指标分配机制,一些方分解用地指标完全靠“拍脑袋”决定。在国家实行观调控政策、严把土地“闸门”、紧缩“地根”、坚守18亩耕地红线的背景下,众多用地者相对日渐紧缺的用地指标形成“僧多粥少”的局面。为了尽早拿到土地用证办理银行抵押贷款,用地单位只能“八仙过海,显神通”,这就为“权利寻租”提供了空间,为滋生腐败提供了土壤。

    3.资金来源渠道单一

    试点工作开展以来,对于缓解耕地保护压力、进地方经济建设起到了一定的积极作用,但随着试工作的逐步深人,也暴露出了一些问题,其中最根本就是缺乏稳定的项目启动资金来源。目前开展试点作所需资金来源渠道单一:全部为政府财政投人,经济实力相对较弱的一些地方财政很难长期持续确保试点L作中建新安置和拆旧整理所需资金来源稳定,特别是中国东部地区经济欠发达的市县和西部地区。

    4.用地供需矛盾尖锐

    虽然《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十一条第三款规定,挂钩试点应当具备经济发展较快和较强的经济实力,能确保建新安置和拆旧整理所需资金,但是经济欠发达并不意味着缺乏用地需求,随着国家四万亿投资的落地和振兴十大产业规划的实施,一些经济欠发达地区发展步人快车道,用地需求快速增长,建设用地供需矛盾必然更加突出。

    5.城乡地租悬殊巨大

    马克思主义位置级差地租理论告诉我们,由于土地距离产品消费中心位置不同而导致土地利用纯收益的差异,是由土地利用的空间经济关系而引起的,亦即因存在距离和运费的空间差异,对于消费市场不同距离的土地,其利用方向和经营强度不同,其结果必然产生经济效果的空间差异。位置级差地租可用以下公式计算:

             R=EQ-a-Efk

    式中:R为单位面积上的地租,E为单位面积产量,p为单位产品的市场价,a为单位产品的生产成本,f为单位产品运输单位距离的费用,k是变量,为生产地与消费地间的距离。由于假设生产因子的价格不随距离的变化而变化,故Epa均为已知量。位置级差地租的客观存在,影响社会经济的各个方面对土地的需求,并进而导致土地价格的空间差异。处在市场附近的土地,由于支付(甚至不必支付)产品运费不多,区位条件优越,故各种经济及管理单位越向城市中心区集聚,对土地需求量越大,引起地价不断上升。在城市中心和城市内部,土地经营集约化程度最高,地价和纯收益也最高。离城市愈远,土地经营愈粗放,地价也愈低。

    三、建立出让城乡用地增减指标制度的必要性和可行性分析

    1.必要性

    党的十七大报告明确提出“要深化对社会主义市场经济规律的认识,从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用,形成有利于科学发展的宏观调控体系。”用地指标作为“竞争性、有限性、垄断性”的公共资源,其配置方式理应运用市场这只看不见的、灵敏而灵巧的“手”,依法采取招标、拍卖、挂牌等市场化公平竞争的方式统一配置到最能发挥作用、最能实现效益最大化的地方;同时,出让城乡用地增减指标不仅有利于深人贯彻落实科学发展观,加快政府职能转变,而且有利于推进从源头上预防腐败工作,健全党领导经济工作、政府管理经济工作的新机制,形成“该放开的坚决放开,该管住的真正管住”的新局面。

    2.可行性

    城乡用地增减挂钩指标的获取不仅需要投人大量资金,而且需要投人大量人力做土地整理和复垦工作,并且随着国家坚守18亿亩耕地红线的确立,城乡用地增减挂钩指标必将成为下一阶段获取城市新增建设用地指标的主要来源,对其实行有偿使用也是情理之中的事情,符合市场经济规律,并且出让城乡用地增减挂钩指标经济效益显著,社会效益不凡。

    l)经济效益显著

    采取出让城乡用地增减挂钩指标的方法,不仅拓宽了土地整理资金来源,缓解了地方财政压力,而且为引进社会资本参与土地整理开辟了一条可行之路,同时也为新农村建设开辟了稳定的资金来源,为农村分享改革开放成果提供了新思路。

    2)社会效益不凡

    近年来,随着土地参与国家宏观调控政策的实施,用地指标匾乏一直是困扰地方政府的头等大事,财政资金吃紧更是地方政府的难言之痛。在这种条件下,如何在不增加财政压力的条件下合法获得用地计划指标成为摆在基层国土资源管理部门面前的一个急需解决的课题。出让城乡用地增减指标不仅缓解了地方政府财政压力,而且在全社会形成“不找市长找市场”的获得用地指标的氛围,为不符合单独选址及点供条件“有经济实力,无官场关系”的用地单位快速获得土地使用权提供了一条可行的途径,减少了“权利寻租”的空间、增加了项目建设的科学性。

    四、建立出让城乡用地增减指标制度的思路

    根据以上分析,应取消政府配置城乡用地增减指标规定,全面建立出让城乡用地增减指标制度,显化市场配置资源的主体地位。具体可以采取如下思路(见图l)。

    1.查清家底编规建库

    组织开展农村建设用地整理专项调查,查清辖区内土地利用现状、权属、等级,分析农村建设用地整理潜力,评价城镇建设用地需求,了解群众建新拆旧意愿。依据专项调查,结合土地利用总体规划修编,编制挂钩专项规划,统筹安排挂钩试点项目区规模布局,做好与城市、村镇规划等的衔接。根据挂钩专项规划,参照耕地占补平衡项目库要求,着重建立挂钩拆旧地块备选库,具体落实拆旧地块,搜集整理拆旧地块涉及集体、农民意愿材料,图片、影像资料,标注拆旧地块的标准分幅土地利用现状图和乡镇土地利用总体规划图以及必要的遥感影像资料等。

    2.分门别类分配指标

    参照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》的有关规定以及《划拨用地目录》范围,对商业、旅游、娱乐和商品住宅与等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地不再刁达新增建设用地计划指标,其用地指标的获取一律赶过城乡建设用地增减挂钩途径实现;对属于《划拨用地目录》范围内规定的新增建设用地,其用地指标在用妇预审时一并办理。对用地项目指标获取途径进行分乡的优点是显而易见的,首先,在保证耕地面积不减少的前提下,同时解决农村建设用地浪费及城市建设用地紧张的问题;其次,打破了指标获取的“等、靠、要”的旧机制,为新增建设用地指标的获取注入了新的活力;再次,为城市反哺农村提供了一条新的思路,远离城镇的农村建设用地价格都很低,通过“出让”这个平台,使万有的城镇经营性建设用地都必须将位置级差地租中的一部分直接回补给农村,有利于统筹城乡发展。

    3.指标捆绑用地销售

    对于商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地项目,用地单位或者个人首先要从挂钩拆旧地块备选库中选择拟复垦拆旧地块,并承诺愿意支付的复垦价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的复垦价格和条件可以接受的,应当及时以招标拍卖挂牌方式出让该复垦拆旧地块增加的用地指标。提出复垦申请的单位或个人应当参加龙宗地的招标拍卖挂牌出让活动,且报价不得低于其承诺的土地价格。若无人应价,该复垦拆旧地块增加的用地指标申请成功者将以原承诺价成交。

    4.全面实行“先垦后用”

    将拟复垦拆旧地块和拟建新地块等面积共同组成建新拆旧项目区报有批准权的国土资源管理部门批准。用地单位或个人将上述合同中约定的复垦整理士旧地块所需的资金交到市、县财政专户,专款专用,专项用于拆旧地块的土地复垦整理和农民安置补偿。市县土地整理中心组织进行拆旧地块复垦整理获得国土资源管理部门验收通过后,就进人了城镇建新地块用地报批阶段,用地单位或个人在支付征地费用以及土地出让金后,获得国有建设用地使用权。

    五、结束语

    在坚守18亿亩耕地红线的背景下,各级党委政府只有站在科学发展观的角度,充分利用城乡用地增减挂钩这个有利平台,开阔工作思路,统筹城乡发展,贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方针,才能够实现既拓展城镇经济发展空间,又开辟新农村建设资金来源的目的。

    参考文献

    [1]中华人民共和国国土资源部.城乡建设用地增减挂钩试点管理办法(国土资发〔2008138号),2008627

    [2]李玉恒、内蒙古:工作成效与用地指标分配挂钩http://www.mlr.gov.cn/zt/quangguotudizhifabairixingdong/gzdt/200711/t2007lll6_91515.html

    [3]新昌县规划管理局.新昌县国有土地使用权公开出让、非建设用地指标分配联席会议制度 http://www.xcghj.com/avow/view/asp?id=373&typename=%D5%FE%B2%DF%Dl%D0%BE%BF

    [4]安徽省人民政府.关于加强土地节约集约利用工作的通知(皖政〔200611120061214

 

关键字 城乡建设用地 增减挂钩 制度 指标 构想

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