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纽约区划的发展研究及其对中国的借鉴

发布时间: 2010-07-01   作者:王裙   来源: 国土资源情报   浏览次数:

    摘要:纽约区划政策自1916年诞生至今,不断在发展中调整完善,从“传统区划”走向“新”区划。中国目前正处于城市化高速发展时期,在城市建设规划和土地管理中,可借鉴美国的经验,在城市发展与进步的同时,有效平衡各种利益需求,保护并合理利用土地资源,有序推进城市化进程,促进城市协调健康发展。本文从纽约区划的产生、成熟、发展来论述其历史沿革、主要内容、存在的问题,并结合我国土地利用中的实际问题,阐释纽约区划对我国进行土地改革的借鉴意义。

 

    关键词:纽约区划  发展   土地改革

 

    区划法规最早起源于德国,它于1891年在法兰克福市通过“分级建筑规则”,20世纪初被引入美国。区划法规作为美国城市开发控制的法定依据,在美国城市规划法规体系和世界城市开发控制体系中均具有重要地位。美国区划法规是由规划主管部门制定、经过必要的立法程序由市议会批准确定为城市用地和空间微观管理的法令,它与任何法律法规一样,是平衡各种社会利益关系的工具。它充分尊重私有财产,没有统一的内容和格式,各城市可根据自身特点在不同方面增减相应的内容。区划在美国已经是一项成熟、独立的管理体系。

 

    一、纽约区划的发展历程

 

    1.区划的产生—1916年纽约区划法规

 

    19世纪末20世纪初,纽约市的土地开发强度与我国改革开放后的大规模城市建设情景很相似。首先,纽约市特别是曼哈顿南部的过度开发,使得曼哈顿商务区内的办公建筑过高,如百老汇南部42层的公正大厦和它所形成的巨大阴影,影响了建筑和城市街道的采光和通风。其次,仓储和工业用地混杂于第五大街的时尚商业区中,破坏影响了其高品位的象征。第三,在居住社区中,由于私人房地产契约是当时唯一约束房地产开发的手段,所以,房地产主为获取更大利益,把土地转让或租赁作为工厂用地,而且还在以独立式住宅为主的邻里中建多户住宅,结果造成居住社区受到工业的污染和干扰,原有住宅社区风貌受到破坏,居住条件日益恶劣。为了改变这种情况,纽约市于1916725颁布了全美第一部区划条例,运用一系列的法律手段来管理土地使用。

 

    1916年区划法规第一次从公共利益出发对所有私人用地进行综合管理。它的主要目的是控制曼哈顿地区的过度开发,控制摩天大楼带来的问题和该地区过高的人口密度,保护曼哈顿地区作为高级办公区和零售商业区的房地产价值,保证单户独立式住宅区的纯粹性。它在社区中对部分私人土地进行管理,将早先的3种土地使用管理控制的方法—建筑物高度限制(1909年)、建筑物退缩(1912年)及使用控制(1915年)合并,并首次提出警察权应用于土地使用的概念。它的主要内容包括:

 

    l)建筑高度和后退规定:建筑物的建造者可以充分地利用土地面积时,建筑物的高度要有所限制。根据规定,建筑达到某一特定高度时,就必须从正面后退一定的距离再往上建造,特定的高度和后退距离根据不同的用地和街道宽度来规定。这个规定能防止街道过窄,有利于为街道和庭院提供光线,使其具有开敞的感觉,从而保证街道和周围建筑物能更好地通风和采光。

 

    2)土地使用性质规定:在1916年根据土地利用性质把整个纽约市分成了类:居住用地(R)、商业用地(C)和工业用地(M)。分区不包括公共公园,纽约的公园被排除在分区控制之外。这样的土地区划更多考虑了保护土地使用的现状,由于分类较少,相容性差,在一定程度上会妨碍城市的发展。于是后来划分得更细,如加利福尼亚州伯克莱在1917年建议采用27种使用分区,提出“保证住宅区内不受工业使用的干扰”,同时也保证“工业区中没有住宅使用”的观念,以避免出现工业区中的贫民窟。该规定的提出开创了日后土地使用中严格分离使用的构想,在区划法中增加了许多新的土地利用类型,如混合利用区,通常为商业和住宅混合建造区;特殊用途区,为保护具有突出传统特征或为城市发展而限定的特殊保护地段;有限开发区,仅在满足区划法规定的某些条件下才允许开发的地区;集合建设区,多为在住宅区为争取好的环境而集中建设的地区;鼓励建设区,允许给予一定的优惠条件换取某些公众利益需要的地区。

 

    3)开敞空间:根据规定,私人汽车需要有离街停车的空间;在商业区中建筑物亦需具备适当的离街卸货及装货空间;在某些住宅区,住宅开发必须在区划用地中提供开敞空间。在一些分区,必须的开敞空间的数量由旷地率决定,表示开发用地内必须提供的开敞空间面积与分区总建筑面积的百分比。

 

    4)密度:密度是在住宅开发中控制居住在某一区域内的人口数量。它通常以每英亩土地内的家庭数、住户数或居住单元的数量来表示。密度指标保证城市对学校、公用和交通设施进行合理的规划,控制城市开发强度。

 

    2.区划立法—1926年区划法案

 

    1926年区划法规增加了地标规定,开始将城市设计的内容纳人了区划控制。同年美国高等法院批准生效了俄亥俄州尤克里德·阿姆布勒社区区划法案,该法案建立在总体规划基础上,以维持、保护与改善社区质量为目标,从而标志着区划开始成为一项法令。这一立法过程使法院认识到,区划法是一项与保护公众健康、安全与公众福利有关并以法律形式保障社区权利的有效手段。

 

    3.区划成熟期—1%1年纽约区划法规

 

    纽约的人口规模在1916年到1960年期间急速增长,人口压力导致对住房的大量需求,这迫切要求加大对城市的开发强度;城市交通系统也发生了变化,小汽车的普及导致了土地利用方式的转变,严重影响着土地的合理利用。1916年区划规定涵盖的内容已远远不能满足现实的需求,土地利用问题层出不穷。因此,新的文件应运而生。1961年对区划法进行了改进,它是第一部集土地使用控制和使用强度控制为一体的用地区划法规。这一阶段更趋向于促进正面作用的发展,促进宜人空间环境的创造,如园林和广场、吸引人的建筑物、有趣的街市生活等。还逐步增加了如“鼓励性区划、文脉性区划、特殊地区及开发权转让”的规定,“约束合同技术”的引人也使区划法成为更具敏感性和灵活性的规划管理工具。它的主要内容包括:

 

    l)奖励性区划规定:通过允许额外的建筑面积鼓励办公建筑和高层公寓的开发商附建公共广场等开放空间。奖励区划规定,开发者如果在高密度的商业区和住宅区内兴建符合规定的广场,则可获得增加20%的楼板面积的奖励,如果兴建一座拱廊也可得到一定的增建面积。这一方案促进了公共空间的增加。香港也有这方面的经验借鉴。

 

    2)规划单元开发:在包含两个或两个以上分区的较大规模土地开发中,管理部门只要求开发商满足一定的人口密度、空地比及交通或公共设施的需求,其他项目则由开发商自由安排。即在一特别的开发区内,一般的区划规则暂时不用,而由投资者根据全区的法定密度,为保持土地的自然形态,提出较高密度的住宅计划,它代表一种适用于土地发展变更的认可。假如此规划被批准,就成了该区特有的区划规则,开发者便可不受一般区划规则的控制。运用这一方法可结合不同两个地区的自然形态,做出有利于发展这种自然形态的没计,也可运用它来开发更多的开放空间,以作为游憩、健身的场地。60年代采用规划单元开发成功地保留了纽约的剧院区,创造了城市中的开放空间,维护了历史性建筑物。

 

    3)容积率:首先在1957年芝加哥提出和采用,后来于1961年为纽约所采用。它是对建筑体积的控制,规定建筑物的楼地板面积及其高度,以此新的方法提供建筑物的采光和通风,同时也为建筑设计提供了较大的弹性,促使创造出更富变化的城市空间。在容积率实施后,建筑高度控制就退居次要地位了。

 

    4)开发权转让:主要用于城市中需要保护的重要地段,如标志性建筑、历史建筑、独特的自然形态等。为了使之不受新的开发活动的威胁,即把这些资源上空未被开发的空间权转让到其他基地中,得到开发权的开发商将被允许在容积率控制之外增加一定的建筑面积。通过这样的转让和补偿,不但保护了城市资源的特色,也从经济上解决了保护这些资源的困境。

 

    4.1993年纽约区划决议修订本

 

    美国纽约市区划决议1993年的修订本,是迄今最新的版本。其中许多定义和提案仍沿用60年代的条款,经过不断修订和补充,形成系统而完整的一套区划规定。它将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起,将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起,既有利于执行,又方便使用;它的用地区划覆盖全市,全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号4个层次组成编号等系列,并在全覆盖的前提下,按不同地理位置和不同开发状况予以区别对待;在严格的控制之中留有机动灵活的余地,表现在以适应市场变化和一些不可预见的因素对土地使用和开发强度的冲击,并随发展变化而不断补充和修订;按照发展的需要及势头,及时划出“特殊目的区”进行专门区划,为防止出现空白而对开发失控,同时又配合新情况而采取的应变手段之一。

 

    二、纽约区划存在的问题

 

    早期纽约区划的规定相对简单,虽然对控制环境恶化、维护公众利益起到了极为良好的作用,但仍不可避免产生单调乏味、缺乏生气的城市空间。例如1916年纽约制定的“建筑退缩线”规定改变了高层建筑的形式,早期摩天大楼转变成了“金字塔”式的外型,中心公园第五大街那整齐单调的街景也正是这一区划规定所致。另外,区划中街道方格网划分产生的大小形状相同的地块,已使建造者在设计上没有选择的余地,从而造成了一排排“方盒子”似的房子。更为严重的是,区划中心的严格分区,使得城市缺乏生命,例如整个中心区都是商业区,到了晚上便空寂无比。这是因为,早期的区划工作由工程师、测量员和律师负责,他们并非掌握设计的整体,而是从事公众健康及福利等局部的个别工作,目的只是在于保护现状。同时,区划与规划的完全脱离也是重要原因,其规则没有根据城市综合规划来制定,其目标从未有清楚的解释,常常产生各个单独事件。区划成熟期时期的奖励区划也带来一系列问题,如使得广场泛滥,造成新建筑与其周围环境的分离,忽略了街道的统一性和连续性。而1993年的修订本,其中一些规定也过分严格,过于死板。

 

    区划法规的本质,是对土地经济利益的严格控制。它可以保护已开发的房地产不受其他类建设用地的侵人而贬值,可以规范土地市场,区划的规定直接影响着房地产市场的价格,房地产税也以区划为基础进行计算。毋庸置疑,区划的分类和规定直接影响着美国房地产所有者的经济利益,也与地方政府自身的利益密切相关。因此,区划的制定、修改和变更必须遵循公开的法定程序来进行。但严格的区划条例规定,尤其是密度控制,会扭曲资源的分配,提升地价和房价。

 

    区划的出发点是保障公众利益,但由于其体制性缺陷,在实施过程中对弱势群体的漠视已逐步引起美国社会各界的不满。区划面临了如何界定“公共利益”的尴尬。随着区划的逐步发展,却沦落为某些集团甚至地方政府保障自身利益、排斥低收人者的工具,并直接或间接地加剧了内城的衰败。富人和中产阶级撤离内城,中心区的穷人所交纳的税收远远不能负担城市不断膨胀的基础设施和各项公共服务费用所需。

 

    三、纽约区划的启示与借鉴

 

    1.城市用地建设强度

 

    目前我国大部分城市主要依靠控规或法定图则来实现对强度的控制。而控规及法定图则由于自身工作层次和定位的局限性,在宏观层面无法解决城市建设总量失控的问题,在中观层面无法适应分区控制和引导的要求,尤其是在微观层面界定强度指标的依据严重不足,从而引发了一系列问题和纠纷,并导致控规及法定图则调整频繁,其理性基础和公平原则面临严峻挑战,政府行政及规划管理也陷人执行困难的窘境。借鉴纽约区划经验,应研究主城区用地建设强度,分别在宏观、中观及微观层面实行强度控制,建立系统、完善、科学的强度管理体系。一是在宏观层面配合国家政策导向,实现城市调控目标,控制城市人口规模及建设总量;二是在中观层面,充分贯彻总体规划意图,实行强度区划控制,对城市用地进行分区域、分级别控制;三是在微观层面充分考虑市场经济规律及相关各项建设条件的影响,体现土地区位差别、发挥土地最优价值,并在此基础上明确各类用地的强度指标。

 

    2.城市公共空间

 

    60年代修订的纽约市区划条例中的容积率奖励制度规定,开发商在提供一定规模公共空间的前提下可以获得高出标准容积率的额外建筑面积。换句话说,就是以土地换建筑面积。这些由私人开发、管理,供公众使用的公共空间被称为“私人所有的公共空间”。以及开敞空间/旷地率的规定。纽约中央公园的建设就是成功的案例。城市中的绿色空间是一种十分珍贵的稀缺资源,我国城市化进程加快,城市公共空间的问题日益突出。中国不可能以郊区化的形式来兼顾人们对城市文明与自然环境的双边追求。政府部门所主导的大规模公共绿色空间的规划建设,由此所带动的周边房地产的开发以及受益者负担金的征收,广大市民休闲娱乐场所的增加和城市整体生态环境质量的提高未尝不是适合于我国目前城市开发建设的一种模式。应借鉴纽约成功经验,充分调动政府部门、房地产开发商、规划设计人员、普通购房者的积极性,运用中国人的聪明才智,建立一种适合中国国情的新型的城市公共空间。

 

    3.旧城的保护开发

 

    60年代纽约市政府先后创立的区划奖励制度和开发权转让制度,成为鼓励私人部门参与旧城历史地段和建筑保护的有效手段。日本、中国台湾、中国香港等土地空间狭小而又注重遗产保护的国家和地区,也积极引人了开发权转让制度。政府应当代表公共利益在旧城保护与更新工作中发挥主导作用,通过制定规则,设计恰当的激励来引导民间主体的行为方式。应对区划奖励制度、开发权转移制度等在国外收到一定成效的做法进行深入研究,在此基础上顺应我国国情地加以改进,并尝试应用于我国的实践中。

 

    4.加强土地用途管制制度的法制建设

 

    纽约区划中的“特殊许可证”,即一些开发项目只有获得特殊许可证,才可能进行建设。申请特殊许可证必须符合“统一土地用途审查程序”。根据区划条例所列的详细规定,由城市规划委员会报城市议会审查后授予,或由标准和上诉委员会批准授予。在政府相关规划部门的运作上加强各部门间的联合协作,加强土地用途管制制度的法制建设。在区域整体化需求不断加强的情况下,建立区域性协调管理机制,满足各级政府、企业、社会团体及居民的需求。

 

    此外,对纽约区划的借鉴还包括细微之处的规定。例如纽约的区划法规规定,每10平方米的广场必须配备一个座椅,每巧平方米的广场需要种植一棵乔木。于细微处体现对人的关怀,这对优化城市空间环境有重要的借鉴意义。如城市景观和建筑形式的塑造,应从人的感知和情感的立场出发,研究人的尺度、人的视点、视角与建筑物的实际尺度的关系。

 

    纽约区划法规有效地控制了城市过度开发和无序发展的状况,引导和规范了后来的城市发展和建设,成为美国城市区划法规的模板,并在实践中不断完善。纽约区划的成功不单单靠规划师的力量,而更有赖于政府、社会及市民的共同努力。我国土地规划和利用管理过程中,管理部门的职责交叉,应如何分工协作?如何明确不同层级的管辖职责划分?如何解决部门协调问题?规划的原则性应如何根据实际情况发生变化?这些问题都值得考量。应批判性地借鉴纽约区划经验,加强规划管理与协作,保证土地集约利用,实现产业合理布局,鼓励社会参与,加强职能建设,实现社会公平。

 

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关键字 借鉴 纽约 区划

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